आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ अनुसार सहकारीहरू स्वायत्त र स्वतन्त्र हुनुपर्छ, राज्यले अत्याधिक नियन्त्रण गर्नु हुँदैन र सदस्यहरूद्वारा लोकतान्त्रिक शासन कायम रहनुपर्छ भन्ने हो । यदि अनुमतिपत्र नविकरण गर्दा कठोर वा मनपरी ढंगले लागू गरियो र यो सहकारीहरुलाई प्रशासनिक नियन्त्रणको साधन बन्यो भने यसले सहकारीहरूमा राजनीतिक वा प्रशासनिक हस्तक्षेप बढाउन सक्छ ।

नेपालको सहकारी क्षेत्रमा विशेषगरी बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरुको तीव्र विस्तारले वित्तीय समावेशीकरणमा महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको छ । प्रारम्भ देखि वित्तीय अनुशासनमा उदासिनता देखाउनाले बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुमा वित्तीय जोखिमहरू बढ्दै गएको तथ्य जगजाहेर नै छ।

पछिल्ला वर्षहरुमा सदस्यहरुले जम्मा गरेको रकम फिर्ता नपाउँदा र आम जनविश्वास गुम्दै गएको परिपेक्ष्यमा सहकारी संस्थाहरुमा वित्तिय अनुशासन कायम गर्न नियामक निकायहरूले कडा निगरानीका उपायहरू अपनाएका छन् । सहकारी ऐन २०७४ को हालै थपिएको प्रावधानबाट बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरुको सञ्चालन अनुमतिपत्र र सोको नविकरण गर्ने व्यवस्थाले अहिले गम्भिर प्रश्न खडा गरेको छ ।

यस व्यवस्थाले ग्रामिण क्षेत्रमा सदस्यको जीविकोपार्जनका साथै सामाजिक न्याय स्थापित गर्ने कार्यमा क्रियाशिल बचत तथा ऋण सहकारीहरु सवै भन्दा प्रभावित हुँदा एकले बिरायो सयलाई पिरायो को अवस्था सृजना भएको छ । ऐनमा गरिएको नविकरणको व्यवस्था नियामकिय वाध्यता हो वा यसले सहकारीहरुको स्वायत्ततामा असर पार्छ ।

यसले राज्यको कानून भेदभावपूर्ण हुनहुदैन भन्ने मान्यतालाई समेत चुनौती दिएको आभाष हुुन्छ । के बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरूका लागि मात्र अनिवार्य अनुमतिपत्र नवीकरण असमान वा भेदभावपूर्ण व्यवहार हो ? के यसले राष्ट्रिय कानून, सहकारी सिद्धान्त तथा आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ ले परिकल्पना गरेको सहकारी स्वायत्ततालाई कमजोर बनाउँछ ? जस्ता महत्वपूर्ण नीतिगत प्रश्नहरु समेत अहिले गम्भिर रुपमा उठेकाछन् ।

नेपाल राष्ट्र बैंकबाट इजाजत प्राप्त बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूले सालवसाली लाइसेन्स नवीकरण गर्नुपर्दैन । किनकी तिनीहरू निरन्तर, जोखिममा आधारित निगरानी अन्तर्गत सञ्चालन हुन्छन् । तर बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुले भने नियमित रूपमा अनुमतिपत्र नवीकरण गर्नुपर्ने हालको वाध्यात्मक व्यवस्थाले एउटै देशमा समान प्रकारको बचत निक्षेप संकलन कार्य गर्ने संस्थाहरू बीच अतिरिक्त प्रशासनिक भारसहितको असमान व्यवहार देखाउँछ ।

अन्य देशहरूमा सहकारी संस्थाहरूका लागि लाइसेन्स नवीकरण प्रणाली

सामान्यतया धेरै देशहरूमा सहकारी संस्थाहरूका लागि आवधिक “लाइसेन्स नवीकरण” प्रणाली छैन । दर्ता भएर वैधानिक रुपमा कारोवार गर्न मान्यता प्राप्त भएपछि जोखिममा आधारित निरन्तर निगरानी प्रणालीनै नविकरणको रुपमा लिइएको हुन्छ । विश्वव्यापी अभ्यास हेर्दा धेरै देशहरूमा सहकारी संस्थाहरू एकपटक कानुनअनुसार दर्ता हुन्छन र स्वतः निरन्तर सञ्चालनमा रहन्छन् ।

नेपालको पनि यसभन्दा अगावैको व्यवस्था यहि नै हो र यहाँ बचत ऋण बाहेकका सहकारीमा यो व्यवस्था अहिले पनि कायमै छ । वार्षिक साधारण सभा सम्पन्न गर्ने, बार्षिक प्रतिवेदन र लेखापरिक्षण लगायतका विवरणहरु नियामकिय निकायमा वुझाएपछि स्वत नविकरण मानिदै आएको छ ।

बचत निक्षेप लिने सहकारीहरूका लागि नियमित सावधानीपूर्वक नियमन गरिन्छ । जस्तो भारतमा आवधिक नविकरण व्यवस्था छैन । रजिस्ट्रारबाट दर्ता हुन्छ । बचत ऋणको कारोवार गर्ने सहकारीहरूमा आवश्यक परे रिजर्व बैंक र नवार्डको निगरानी हुन्छ । फिलिपिन्समा नियमित प्रतिवेदन अनिवार्य छ तर नविकरण प्रणाली छैन ।

केन्यामा सहकारीहरूलाई इजाजत दिइन्छ, नियमित नविकरण होइन तर निक्षेप लिने सहकारीहरूको निरन्तर अनुपालन जाँच गरिन्छ । जर्मनी, इटाली आदिमा दर्ता प्रणाली बलियो छ । लेखापरीक्षण महासंघहरूबाट गरिन्छ नविकरण प्रणाली छैन । जापानमा सम्बन्धित ऐन अन्तर्गत सहकारी स्थापना गरिन्छ । मन्त्रालयद्वारा निरन्तर निगरानी गरिन्छ नविकरण छैन ।

वित्तीय गतिविधिका लागि लाइसेन्स दिइन्छ अस्तित्वका लागि होइन । निक्षेप संकलन गर्ने सहकारीहरूले सञ्चालन लाइसेन्स लिनुपर्ने, सावधानीपूर्वक मापदण्ड पूरा गर्नुपर्ने अन्य उदाहरणहरु पनि छन् । जस्तो केन्यामा निक्षेप लिने बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरुले लाइसेन्स सर्तहरू पूरा गर्नुपर्छ ।

अन्यथा निलम्बन हुन सक्छ, तर यो सबैका लागि अनिवार्य नविकरण होइन । वार्षिक अनुपालन व्यवस्था अन्तरगत वार्षिक प्रतिवेदन तथा लेखापरीक्षण विवरण पेश गर्नुपर्ने र पालन नगरे जरिवाना र दर्ता खारेजी हुन्छ । यसलाई कहिलेकाहीँ “नविकरण” जस्तो बुझिन्छ, तर वास्तबमा यो अनुपालन सुनिश्चित गर्ने प्रणाली हो ।

धेरै देशहरूले नविकरण प्रणाली अपनाउँदैनन् किनभने यस्तो प्रणालीले सहकारीको स्थायित्व कमजोर बनाउन सक्छ । प्रशासनिक स्वेच्छाचारिता बढाउन सक्छ, राजनीतिक हस्तक्षेपको जोखिम सिर्जना गर्न सक्छ, आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ को स्वायत्तता सिद्धान्तसँग बाँझिन सक्छ । बरु ति देशहरुको  प्राथमिकता प्रारम्भिक चेतावनी प्रणाली र सुधारात्मक कदमहरू लगायतका जोखिममा आधारित निगरानी प्रणालीमा हुन्छ ।

नियामक असमानता

नेपालमा अन्य वित्तिय संस्थाहरु झै बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरु पनि राज्यका अंगमा दर्ता भएका, बार्षिक रुपमा साधारण सभा, लेखा परिक्षण सम्पन्न गर्ने र नियमानुसार कर वुझाउने संस्थाहरु भएको परिपेक्ष्यमा  हालको व्यवस्था भेदभावपूर्ण भयो कि ? भन्ने मुल प्रश्न हो ।

यस व्यवस्थाले बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरु र बाफिया अन्तरगत दर्ता भएका अन्य वित्तीय संस्थाहरूबीच स्पष्ट नियामक भिन्नता देखाएको छ । नेपाल राष्ट्र बैंकबाट इजाजत प्राप्त बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूले सालवसाली लाइसेन्स नवीकरण गर्नुपर्दैन । किनकी तिनीहरू निरन्तर, जोखिममा आधारित निगरानी अन्तर्गत सञ्चालन हुन्छन्।

तर बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुले भने नियमित रूपमा अनुमतिपत्र नवीकरण गर्नुपर्ने हालको वाध्यात्मक व्यवस्थाले एउटै देशमा समान प्रकारको बचत निक्षेप संकलन कार्य गर्ने संस्थाहरू बीच अतिरिक्त प्रशासनिक भारसहितको असमान व्यवहार देखाउँछ जुन संयक्त राष्ट्र संघको सहकारी विकास सम्वन्धी सौविध्यपूर्ण वातावरण निर्माण गर्ने मार्गदर्शन E/2001/68 को  विपरित समेत देखिन आउँछ ।

जोखिममा आधारित नियमन कि संरचनात्मक कमजोरी ?

नियामकहरूले बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरूका लागि नविकरणको आवश्यकताको पुष्ट्याइ विभिन्न आधारमा गर्न खोजेको देखिन्छ । प्रथमत सदस्यहरूबाट निक्षेप संकलन गर्दा जोखिम सिर्जना हुने, समस्याग्रस्तमा परेका सहकारी संस्थाहरुको कारोवारको प्रवृति हेर्दा मूलत कुशासन र वित्तीय अनियमितताका घटनाहरू बारम्वार दोहोरिने गरेको र निरन्तर निगरानी गर्ने संस्थागत क्षमता सीमित भएकोले नविकरणलाई निगरानीको विकल्पका रूपमा प्रयोग गरेको देखिन्छ । तर संगै यसले एउटा गहिरो समस्या खडा गरेको प्रतित हुन्छ । नवीकरणको व्यवस्था वास्तवमा नियामक क्षमताको कमिको परिणाम हो, दीर्घकालीन समाधान होइन ।

सहकारी सिद्धान्त र आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ सँगको सम्बन्ध

स्वायत्तता र स्वतन्त्रता सहकारीका ७ सिद्धान्त मध्ये एक हो । सहकारी ऐन २०७४ ले सहकारी सिद्धातलाई आत्मसाथ गरेको मात्र नभई नेपाल संयूक्त राष्ट्र संघ र अन्तराष्टिय श्रम संगठन (आइएलओ) को समेत सदस्य राष्ट्र हो । आइएलओका थुप्रै सन्धी महासन्धीहरुमा अनुवन्धित भएको नाताले तिनको पालना गर्ने दायित्व नेपाल सरकारको हुन्छ।

आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ अनुसार सहकारीहरू स्वायत्त र स्वतन्त्र हुनुपर्छ, राज्यले अत्याधिक नियन्त्रण गर्नु हुँदैन र सदस्यहरूद्वारा लोकतान्त्रिक शासन कायम रहनुपर्छ भन्ने हो । यदि अनुमतिपत्र नविकरण गर्दा कठोर वा मनपरी ढंगले लागू गरियो र यो सहकारीहरुलाई प्रशासनिक नियन्त्रणको साधन बन्यो भने यसले सहकारीहरूमा राजनीतिक वा प्रशासनिक हस्तक्षेप बढाउन सक्छ । सहकारीहरूलाई अर्ध–सरकारी स्वरूपतर्फ धकेल्न सक्छ र अन्ततोगत्वा सहकारीको स्वायत्तता कमजोर पार्न सक्छ ।

उच्च जोखिम भएका संस्थाहरूमा मात्र लागू गरी नविकरणलाई अपवादमा सीमित गर्ने, स्पष्ट र पारदर्शी मापदण्ड बनाउने, पुनरावलोकन र अपिलको व्यवस्था गर्ने, सहकारी संघ संस्थाहरुमा स्व–नियमन सुदृढ गर्ने, संघ, महासंघको भूमिका बढाउने

हालका कमजोरी र सुधारका उपायहरु:

औपचारिक समानताको दृष्टिकोणबाट बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुलाई फरक व्यवहार गर्नु भेदभाव जस्तो देखिन्छ भने बास्तविक समानताको दृष्टिकोणबाट वचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुलाइ जोखिमको आधारमा फरक व्यवहार गर्न सकिन्छ ।

तर समस्या जहाँ स्पष्ट जोखिम मापदण्ड छैन, साना र राम्रो बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरुहरूलाई पनि समान रूपमा नविकरण लागू गरिन्छ भने यसले राज्यको व्यवहार असमान, अन्यायपूर्ण र असमन्यायिक देखिने स्थिति सृजना हुन्छ । हालको नविकरण प्रणालीमा विद्यमान कमजोरीहरू केही संरचनात्मक देखिन्छन् ।

निरन्तर निगरानीको सट्टा आवधिक नियन्त्रणमा निर्भरता, जोखिममा आधारित वर्गीकरणको अभाव, महासंघ, संघ र संस्थाहरुमा कमजोर स्व–नियमन र मनपरी निर्णयको सम्भावना आदि यसका केही उदाहरणहरु हुन् । यस्तो अवस्थामा महासंघ, संघलाई समेत जिम्मेवार बनाउँदै सन्तुलित नियामकिय प्रणाली अपनाउनु वुद्धिमत्ता हुन्छ ।

यसका लागि नवीकरण होइन निरन्तर निगरानी श्रेयस्कर मानिन्छ । विशेषगरी वचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने ठूला सहकारी संस्थाहरूका लागि निरन्तर, जोखिममा आधारित निगरानी लागू गर्ने र राष्ट्रिय सहकारी नियमन प्राधिकरणको प्राविधिक भूमिका सुदृढ गर्नुपर्छ । यसका लागि दक्ष जनशक्ति अपरिहार्य छ ।

सहकारी प्रवद्र्धन कोष सहकारी विभागको माताहतमा परिचालित गर्ने गरी हालै भएको सहकारी ऐनको प्रथम संशोधनले सहकारी विभागको भूमिका झनै वढाएकोछ । निरन्तर निगरानी वढाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहगत नियमन लागू गर्ने, बचत निक्षेपको आकार, सदस्य संख्या, जोखिमका आधारमा वर्गीकरण, फरक–फरक नियामक उपाय लागू गर्नु गराउनु श्रेयस्कर देखिन्छ ।

उच्च जोखिम भएका संस्थाहरूमा मात्र लागू गरी नविकरणलाई अपवादमा सीमित गर्ने, स्पष्ट र पारदर्शी मापदण्ड बनाउने, पुनरावलोकन र अपिलको व्यवस्था गर्ने, सहकारी संघ संस्थाहरुमा स्व–नियमन सुदृढ गर्ने, संघ, महासंघको भूमिका बढाउने, क्षमता विकास र आन्तरिक निगरानी सुदृढ गर्ने, नियामक उत्तरदायित्व सुनिश्चित गर्ने, मनपरी हस्तक्षेप रोक्ने र मनपरी निर्णय प्रक्रियामा जवाफदेहिता र पारदर्शिता बढाउने आदि निरन्तर निगरानीका अन्य उपायहरु हुन ।

अन्तमा,

बचत तथा ऋणको कारोवार गर्ने सहकारी संस्थाहरूका लागि अनुमतिपत्र नविकरणको व्यवस्था पूर्ण रूपमा अनुचित नभए पनि यसको वर्तमान स्वरूपले सहकारी स्वायत्तता कमजोर पार्ने र असमान व्यवहार धारण गर्ने जोखिम बोकेको छ । नेपालमा सञ्चालन अनुमतीपत्र नविकरण व्यवस्था अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासको तुलनामा बढीनै नियन्त्रणमुखी उपाय भएकोे देखिन्छ ।

माथि चर्चा गरिए झैं अधिकांश देशहरूमा सहकारी संस्थाहरूका लागि आवधिक अनुमतीपत्र नविकरण छैन । ती देशहरुले निरन्तर निगरानी, प्रतिवेदन र सावधानीपूर्वक नियमनमा आधारित प्रणाली अपनाउँछन् । मुख्य प्रश्न नियमन आवश्यक छ कि छैन भन्ने होइन ।

सावधानीपूर्वक नियमन र सहकारी स्वायत्तताबीच सन्तुलन र सहकारीको पहिचान कायम राख्दै कसरी प्रभावकारी नियमन गर्ने भन्ने मुल प्रश्न हो । सहकारी सिद्धान्त तथा आइएलओ रिकमेण्डेसन १९३ ले परिकल्पना गरेको सहकारी स्वायत्तताको मर्म अनुरूप जोखिममा आधारित, अनुपातिक र सिद्धान्तसम्मत नियमन प्रणाली विकास गर्नु नै अहिले नेपालको सहकारी क्षेत्रको दिगो र गुणात्मक विकासका लागि आवश्यक छ।